ARTIGO: A Ordem do Livro

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Com a edição da Resolução Confea nº 1.089, de 24 de março de 2017, que revogou a Resolução a nº 1.084, de 26 de outubro de 2016, a qual, por sua vez, tinha alterada e revogada parcialmente a Resolução nº 1.024, de 21 de agosto de 2009, esta última, a de nº 1.024, foi revigorada e determinada a data de 1º de julho para que se tornasse obrigatória a sua aplicação pelos Regionais.

O simples início deste trecho já denota que se trata de uma matéria que nunca foi naturalmente absorvida no Sistema Confea/Creas. Tal fato, por si só, já desperta o interesse de se debruçar sobre a mesma para se identificar possíveis pontos de questionamentos ou, pelo menos, merecedores de elucidações.

Em síntese, pretende o Confea instituir um registro das ocorrências nas obras e serviços de engenharia, através do uso compulsório de um instrumento por ele denominado de Livro de Ordem, sob o pretexto de se estar fiscalizando o exercício profissional. Como dito, em torno deste tema cabem diversas situações a serem exploradas, tanto quanto às suas procedências ou pertinências, quanto às suas validades.

O primeiro aspecto que se evidencia, é o fato do Confea ter se valido do instituto da repristinação [1] expressa para revigorar uma norma já tornada ineficaz por outro ato interno da autarquia, instituto jurídico não usual e não teve justificada sua adoção pelo Confea, pois o mais adequado, dada a natureza da matéria, seria a edição de uma nova resolução tratando do mesmo tema.

A justificativa para tal procedimento, se não açodado, mas, pelo menos não o mais esperado ante a opção mais natural que seria a edição de uma nova norma portadora de aperfeiçoamentos, foi a de atender “a recomendação da Secretaria Federal de Controle Interno do Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União nos autos do Processo n° 00190.105249/201696, para que o Confea adote medidas para tornar novamente obrigatória a adoção do Livro de Ordem pelos Creas e pelos profissionais, e estabelecesse prazo para sua exigência”, conforme consta na Deliberação nº 029/2017-CONP.

Ainda nesta deliberação, é levada em consideração “que o órgão de controle externo entende o Livro de Ordem como instrumento auxiliar da fiscalização, por facilitar a identificação da autoria e da responsabilidade técnica das obras de engenharia, tornando inclusive mais fácil verificar, quando in loco, se os responsáveis pelo desenvolvimento da obra são os mesmos indicados no livro, mitigando assim o acobertamento ou a negligência profissional”.

Há justos motivos para se indagar se o Confea ponderou sobre a compulsoriedade e urgência de atendimento da recomendação, dado a não se estar tratando de resultados quanto a eficácia e eficiência da gestão dos administradores em aspectos como a execução de programas de governo, de comprovação de legalidade ou de controle de operações de crédito, ações próprias da CGU. Na verdade, foi expresso no relatório um entendimento subjetivo quanto a uma atuação administrativa própria do sistema profissional.

Ademais, conforme se lê no Oficio Circular Confea nº 0881, de 4/4/2017, “A Secretaria Federal de Controle Interno do Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União, baseado em informações levantadas em alguns (grifo nosso) Creas e no Confea, elaborou o Relatório Preliminar de Auditoria sobre as contas do Confea no exercício de 2015”, portanto não ficando claro se tratar de uma situação generalizada ou existente em alguns Creas.

O que motivou a repristinação da Resolução nº 1.024, isto é, a adoção de um procedimento cuja velocidade se justificaria ante uma situação que requeresse uma resposta imediata a um fato novo, ao que parece, foi o entendimento do relatório de auditoria de “haver fortes indícios de que há profissionais que se responsabilizam apenas formalmente por obras ou serviços, mas sem o acompanhamento efetivo, o que configuraria o acobertamento profissional”.

Além de não ficar claro a extensão dos “fortes indícios”, também, o grau de incidência de casos prováveis de acobertamento não foi informado. Ficaram, pois, os profissionais que atuam corretamente, que são os principais interessados em uma fiscalização rigorosa, e, presume-se, a esmagadora maioria, com uma sobrecarga adicional e sem as devidas explicações dos seus dirigentes sobre o que está realmente acontecendo e o que justificou uma ação desta natureza que desconsidera a autonomia profissional por conta da ação de uma ínfima quantidade de maus profissionais, até prova em contrário.

Ainda no citado ofício circular, o Confea já recomenda aos Creas a aplicação das disposições pertinentes contidas na Resolução Confea nº 1.025/2009 e na Decisão Normativa nº 85/2011, que, por si só, se bem atendidas, evitariam ou minorariam os indícios de irregularidades detectados. Ademais, algumas coordenadorias de câmaras especializadas encaminharam propostas ao Confea com sugestões de mecanismos e procedimentos para inibir a prática de acobertamento.

Como exemplo dessas propostas, cita-se a de Nº 12/2017 da CCEEE e a de Nº 08/2017 da CCEEQ, onde são sugeridos mecanismos simples para detectar possíveis excessos na emissão de ART, apenas com a adoção de índices indicados pelas câmaras especializadas de cada Crea, índices tais de fácil acompanhamento por meio dos sistemas informáticos disponíveis e, de resto, aplicando os normativos já existentes e citados no parágrafo anterior.

Portanto, resta comprovado que sugestões foram encaminhadas ao Confea que, entretanto, desconsiderou-as e optou por voltar a tornar obrigatório o Livro de Ordem por ele criado, fazendo com que fossem reabertas as discussões sobre a operacionalidade e a legalidade desse pressuposto instrumento de fiscalização do exercício profissional dos engenheiros e agrônomos.

Há que se considerar que o engenheiro é um profissional de nível superior, autônomo na sua profissão que pode ser exercida de forma liberal ou vinculada a entidades públicas ou privadas.

No contexto em consideração, há que se ter como superior, não apenas o seu grau de formação, mas, também, a faculdade que tem o engenheiro de ter sua atividade ou desempenho profissional julgado apenas por seus pares, inclusive nos processos judiciais onde peritos, igualmente qualificados, precisam ser nomeados pelo juízo para se pronunciarem sobre as práticas profissionais. Portanto, não cabe, salvo expressa determinação legal, aplicar-se procedimentos administrativos para obrigá-lo a prestar informações a terceiros de suas atividades profissionais para quaisquer fins.

A autonomia profissional é a liberdade que tem o engenheiro de, nos limites da lei, exercer sua profissão de forma livre e dentro dos padrões de comportamento por ele estabelecidos ou compactuados com quem se relacione profissionalmente.

Também se expressa a autonomia do profissional, mesmo quando não atuando de forma liberal, na liberdade da adoção das soluções técnicas que julgar as mais adequadas nas atividades sobre suas responsabilidades.

As observações acima se fazem necessárias para melhor expor as inadequações da exigência do Livro de Ordem e da obrigatoriedade do registro de algumas ocorrências, devendo se considerar desde já que as empresas e sociedades que prestem serviços ou executem obras de engenharia têm padrões próprios de atuação que não são defesos em lei e não se obrigam a registrar para uso de terceiros ocorrências que são de interesses exclusivos das partes e previstos nos contratos entre elas.

Desconhece-se, até demonstração em contrário, qualquer texto legal que obrigue a manutenção de um livro de registro de ocorrências, ou qualquer outro instrumento com outra denominação, em obras ou serviços contratados no campo privado. É de conhecimento notório que no campo do direito privado, todo contrato é possível desde que consensual, que as partes sejam capazes e que o objeto e a forma não encontrem impedimentos legais.

Desta maneira, em um contrato firmado no campo privado por um engenheiro, somente existirá um livro de ocorrências se for de interesse das partes na forma e nos termos previstos exclusivamente entre elas. Até mesmo no campo administrativo, os registros das ocorrências na execução dos contratos, cabe ao representante da Administração Pública. É o que estipula a Lei nº 8.666, em seu Art. 67, § 1º. Os contratados ou outros intervenientes, responsáveis técnicos ou não, têm o direito e interesse, e não a obrigação, de também lançarem anotações no instrumento próprio.

Pode, portanto, o Confea obrigar os profissionais a adotarem procedimentos não previstos em leis – repete-se, até demonstração em contrário – alegando serem procedimentos de natureza de fiscalização profissional?

Determina a Resolução nº 1.024, dentre outras exigências, que se registre no Livro de Ordem:

I – dados do empreendimento, de seu proprietário, do responsável técnico e da respectiva Anotação de Responsabilidade Técnica;

II – as datas de início e de previsão da conclusão da obra ou serviço;

III – as datas de início e de conclusão de cada etapa programada;

IV – a posição física do empreendimento no dia de cada visita técnica;

V – orientação de execução, mediante a determinação de providências relevantes para o cumprimento dos projetos e especificações;

VI – nomes de empreiteiras ou subempreiteiras, caracterizando as atividades e seus encargos, com as datas de início e conclusão, e números das ARTs respectivas;

VII – acidentes e danos materiais ocorridos durante os trabalhos;

VIII – os períodos de interrupção dos trabalhos e seus motivos, quer de caráter financeiro ou meteorológico, quer por falhas em serviços de terceiros não sujeitas à ingerência do responsável técnico;

IX – as receitas prescritas para cada tipo de cultura nos serviços de Agronomia; e

X – outros fatos e observações que, a juízo ou conveniência do responsável técnico pelo empreendimento, devam ser registrados.

Tal conjunto de informações exigidas tem mais a ver com a fiscalização do empreendimento do que com o exercício profissional, extrapolando as competências da autarquia. Aliás, cumpre lembrar que a determinação das formas e planos de fiscalização são de atribuições das câmaras, que devem se lastrear na legislação e normativos pertinentes existentes, cabendo ao Confea e direções dos Creas cobrarem providências às mesmas quando verificadas falhas, ineficiências e ineficácias nos procedimentos. Mas, parece, que a opção preferida foi a de evocar para o Conselho Federal as competências legais das câmaras que aceitam as medidas tomadas sem aprofundar as cabíveis discussões sobre o comportamento do Confea no caso em apreciação.  Pelo menos se desconhece notícias públicas quanto a existência de tais discussões.

Outra consideração que cabe trazer ao debate é o fato da Resolução nº 1.024 condicionar a emissão da CAT à apresentação do Livro de Ordem. A CAT, sendo uma informação das ARTs, nada mais é que uma apresentação de dados pessoais de cada profissional registrados nos Creas. Fornecer-se a um profissional informação sobre seus dados pessoais independe de sua situação ante o Sistema Confea/Creas, desde que cobrados os emolumentos devidos pelo ato.

Negar a emissão da CAT, mesmo com a possibilidade de não se incluir ARTs específicas por comprovação de irregularidade nas mesmas ou vinculadas a processo interno que justifique a sua não inclusão na CAT, cria uma situação que merece ser discutida com mais profundidade, pois pode se configurar como um ato ilegal de consequências danosas aos profissionais.

Em que pese a existência de outras considerações a serem feitas, principalmente quanto à operacionalidade do exigido pela Resolução nº 1.024, ficam as destacadas neste texto como sugestões de considerações mais aprofundadas das mesmas pelos profissionais, suas entidades representativas e órgãos internos do Sistema Confea/Creas.

Reafirma-se a convicção de que o maior interessado em uma fiscalização eficaz por parte dos Creas é o profissional que age ética e corretamente no exercício regular de suas atividades. Mas este profissional não pode ser prejudicado pela transferência para ele de encargos destinados a suprir de informações uma fiscalização que possa estar tendo dificuldades de bem cumprir com suas finalidades e, não menos importante, não pode ser obrigado a expor informações de interesses exclusivos seus e de seus clientes.

Valter Souza Moraes Sarmento

Engenheiro Civil – CREA BA4874D

A repristinação é o instituto jurídico pelo qual a norma revogadora de uma lei, quando revogada, traz de volta a vigência daquela que foi revogada originariamente.

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